Uncertain Times Ahead for U.S.-Mexico Intelligence Cooperation
Published by The Lawfare Institute
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Editor's Note: Read a Spanish translation of this article here or below.
Intelligence cooperation between Mexico and the United States is critical to managing shared challenges. Joint intelligence operations brought dangerous cartel leaders like Joaquin “El Chapo” Guzman to justice and helped officials track undocumented mass migration, weapon trafficking, bulk cash flows, and human smuggling.
As Mexico sees a new president come to power and the United States prepares for a new administration, there is significant uncertainty about this essential relationship. When and how intelligence officials cooperate is key to understanding hot-button issues like guns, drugs, crime, and migration in both countries.
How will U.S.-Mexico intelligence relations evolve over the next five years, and how will changes in the relationship impact the security of both countries? To chart future scenarios, we spoke with former U.S. and Mexican officials as well as academic experts. From our discussions—and using a simple forecasting technique—we project three potential scenarios: status quo, most dangerous, and least likely.
We conclude that the status quo—the current tepid, transactional relationship—is the most probable outcome. However, the reelection of former President Trump, whose rhetoric about border issues has often been volatile and heavily charged, creates an elevated level of uncertainty and, with it, the possibility the two countries might enter a more perilous scenario if the new administration engages in aggressive measures south of the border.
The Intertwined—and Vital—U.S.-Mexico Security Relationship
The security of the U.S. and Mexico is intertwined geographically, economically, and politically. Each year, more than $800 billion of goods flow across the border. Mexico is the U.S.’s largest trading partner—ahead of China and Canada.
Where there is legal trade there is also illicit commerce. A 2016 RAND estimate put the size of the U.S. drug market at $150 billion (or $200 billion in 2024 adjusted for inflation). Over the past 30 years, security cooperation shifted from a focus on transnational criminal organizations (TCOs) to one that prioritized containment of terrorist threats post 9/11. Attention has turned back to TCOs with the opium and fentanyl crisis in recent years.
TCOs pose a major security challenge to both countries. Intelligence cooperation is a vital part of the relationship because it enables the two countries to manage their interconnected security problems. Organized crime-related violence has claimed the lives of over 460,000 Mexicans and caused over 100,000 disappearances in the past 18 years, turning large swaths of the country into active conflict zones (see Figure 1). Consequently, Mexico has the third highest global criminality score.
Intelligence helps combat these groups, providing vital information such as the locations of kingpins like Sinaloa cartel leader Joaquín “El Chapo” Guzmán. According to Nathan Jones, an expert on organized crime violence in Mexico, the intelligence relationship “is incredibly important … on so many levels …. It is important for improving rule of law.”
Figure 1. TCO Conflict Zones.
Intelligence sharing helps manage security challenges north of the border, too. The two countries developed a program that places U.S. personnel at airports to screen for potential terrorists trying to bypass U.S. border controls by flying into Mexico. Combating Mexican TCOs helps reduce the flow of dangerous drugs like fentanyl. Mexican authorities can provide recent samples of seized drugs to help their American counterparts understand the potency and composition of the latest shipments of narcotics. Intelligence on irregular mass migration can also help enforcement at the U.S.-Mexico border.
Despite the importance of intelligence cooperation between the United States and Mexico, officials have not institutionalized it as thoroughly as other intelligence relationships. The U.S. has not designated Mexico as one of its non-NATO allied countries, unlike Chile or Pakistan. This status provides “certain benefits in the areas of defense trade and security cooperation” and “is a powerful symbol of the close relationship the United States shares with those countries.” Although some institutional frameworks exist for U.S.-Mexico intelligence sharing, such as the 2021 Bicentennial Framework, they are not strong enough to address the shared security challenges effectively.
Deficiencies in intelligence cooperation stem from structural issues. Mexico tends to focus on domestic security challenges, while the U.S. historically prioritizes geopolitical concerns, creating divergent roles. Trust is undermined by leaks and corruption in the Mexican government, which complicates collaboration. U.S. institutional biases also hinder stronger ties, as highlighted by Ben Rohrbaugh, former director for enforcement and border security at the National Security Council, who observed that CIA and State Department personnel rarely plan careers aiming for Ottawa or Mexico City. This limits long-term institutional capacity building.
A Volatile and Evolving Relationship
In the 1990s, Mexico established the Center for Research and National Security (CISEN) to address domestic threats like the Zapatista movement and TCOs. U.S.-Mexico intelligence collaboration then depended largely on personal connections developed by Mexican and U.S security and intelligence officials. While the 2005 National Security Law defined national security and required collaboration within Mexico’s National Security Council, its framework has been applied selectively by successive administrations.
Intelligence cooperation increased in the post-9/11 period. TCO-fueled violence during the Calderon administration (2006-2012) led to an “unparalleled alliance against Mexico’s drug cartels, one based on sharing sensitive intelligence.” In a 2013 article, Washington Post journalist Dana Priest described how the CIA and the Drug Enforcement Administration (DEA) provided training to their Mexican counterparts to create vetted units, “intelligence plumbing” to share information, and a variety of surveillance equipment.
During the Peña Nieto administration (2012-2018), Mexican officials tightly controlled collaboration by requiring all U.S. security and intelligence agencies to work through the secretary of internal affairs. Nevertheless, they exchanged information to capture—for the third time—Guzman in 2016.
The Trump administration (2017-2021) saw inconsistent policy and tense intelligence collaboration. In 2019, Trump threatened tariffs and pushed for Mexico to act as a safe third country for migrants while waiting to enter the United States. Washington adopted hawkish rhetoric, including proposals to bomb drug labs in 2020. Since then, GOP politicians have advocated deploying special operations to target TCO kingpins and designating TCOs as foreign terrorist organizations.
President Lopez Obrador’s election (2018-2024) further strained U.S.-Mexico relations. His leftist Morena party became the first of its kind to hold the presidency. Obrador transformed CISEN into the National Intelligence Center (CNI), shifting its focus to political opponents and replacing civilian officials with military personnel. While his nationalist rhetoric rejected U.S. intervention, he opened communication with U.S. security and intelligence agencies, mostly for symbolic purposes.
The DEA’s October 2020 arrest of former Mexican Secretary of Defense Salvador Cienfuegos over drug charges continued testing U.S.-Mexico relations, with Mexico threatening to end security cooperation. The Trump administration released Cienfuegos, but the incident led to a 2020 Mexican law limiting U.S. intelligence sharing, especially with the DEA. However, Homeland Security Investigations (HSI) bypassed these restrictions, playing a key role in major TCO operations, including the arrests of El Chapo’s sons and kingpin Ismael “El Mayo” Zambada.
President Biden struck a far more cooperative tone with Mexico than his predecessor. Key U.S. security and intelligence officials flew regularly from D.C. to Mexico City to hold meetings with their counterparts. The former adviser for the Chief of Navy Intelligence Unit, Manuel Balcazar, saw these trips as “an effort from U.S decision-makers to understand Obrador’s nonexistent intelligence and security agenda.”
In recent years, notable high-level arrests have occurred. In her trip to Mexico, Vice President Harris provided actionable intelligence to detain Rafael Caro Quintero, the individual responsible for killing DEA agent Enrique Camarena. However, U.S. agencies did not share information about the arrest of Joaquin Guzmán and Ismael Zambada in the U.S. with Mexican officials. Guzman’s sons and Zambada are reportedly negotiating plea bargains with the Department of Justice, offering information on Mexican officials involved with TCOs. For instance, former Secretary of Public Safety Genaro Garcia Luna was sentenced to 38 years for collaborating with the Sinaloa cartel.
Both countries have avenues for increased collaboration in the next five years. However, a new challenge is emerging: Russian intelligence is expanding its personnel in Mexico. The increase is due in part to the expulsions of Russian intelligence officers after the Ukraine war and in part to the strategic advantages of Mexico’s proximity to the U.S. and permissive environment. For example, Russian intelligence can use Mexico to support deep-cover assets operating north of the border and extend Putin’s reach to target U.S.-based critics of his regime.
Similar dynamics exist with China’s influence in Mexico. The supply of fentanyl precursor chemicals, the growing commercial presence of automobile and communication companies in Mexican territory (including some sanctioned by the U.S. government), and, most of all, the Mexican government’s ambivalence further complicate bilateral relations. Mexico is ill prepared to assist with these geopolitical challenges. The former national security adviser to the president of Mexico, Sigrid Arzt, told us that “Mexican security and intelligence agencies lack adequate human capital to understand and collaborate [with the] complexities of the regional and geopolitical security agenda.”
U.S.-Mexican Intelligence Cooperation in the Years Ahead
We chart three scenarios ahead—status quo, most dangerous, and least likely—based on key drivers. Drivers are the underlying forces that create different plausible futures. For example, population growth is a key driver of demand for public services and housing. Analysts have utilized this forecasting methodology in a variety of domains, from plotting the future of the oil industry to the potential outbreak of nuclear war. The purpose of the methodology is not to predict but rather to investigate the range of possible outcomes.
Key drivers can shape future outcomes, with trust being crucial for U.S.-Mexico cooperation. Without trust, intelligence sharing is hindered, and trust between leaders is vital for new agreements. Over the past 30 years, trust has fluctuated between the two countries. Alignment on security issues also affects cooperation, varying with regional events and leadership changes. When alignment is strong, as in the 2000s, both countries are more likely to share intelligence.
This approach helps us determine (baseline) probable, plausible, and wild-card outcomes. The purpose of generating the scenarios is not to suggest a particular outcome will occur but to help readers think through how the future might unfold.
The Probable Scenario: Continued Frenemy Cooperation
If the current trends hold, the likely scenario is that the U.S.-Mexico cooperation remains as it has over the past several years—contentious at times, and often transactional. Trust will remain tepid, as it has been since the 2020 arrest of Cienfuegos and the recent detentions of Zambada and Guzman. Meanwhile, there might still be some shared security alignment on issues like TCO violence.
In this scenario, intelligence cooperation is transactional. HSI anti-TCO efforts would continue with limited cooperation from Mexican agencies. The bilateral security challenges would be addressed with some alignment in the criminal intelligence agenda and some capacity to respond. The United States would continue to support terrorist screening efforts at Mexican airports. Overall, institutional strengthening of Mexican intelligence capabilities would be limited to enhancing criminal intelligence capabilities but not related to addressing other national security threats.
There are strong reasons to believe the status quo will persist. Mexican President Claudia Sheinbaum, who took office in October 2024, emphasized criminal intelligence to combat criminal organizations. Her security chief, Omar Garcia, has previously worked with HSI, facilitating cooperation. Sheinbaum also requested that all U.S. collaboration go first through the Mexican Ministry of Foreign Relations, whose Office on North American Affairs would distribute requests across the Mexican government.
On the American side, Trump’s foreign policy is highly transactional, and we believe this will probably lead to a steady quid pro quo relationship. As one analyst notes, Trump’s treatment of allies is predictable if they contribute their “fair share.” To appease Trump, Sheinbaum must demonstrate regular, high-profile drug seizures, particularly of fentanyl, and arrests of major kingpins, which requires strengthening Mexican intelligence capabilities.
We judge the “frenemy” scenario as most likely because, as others have pointed out, there’s just too much security and economic alignment between the two countries—even if trust remains low. Still, we should expect Trump to raise the stakes, making threats to shift the terms of the negotiation such as his late-November warning of tariffs against Canada and Mexico if those countries do not do a better job stemming the flow of drugs and migrants.
The Plausible and Most Dangerous Scenario: Total Rift
In Trump’s second term, the only certainty is an elevated level of uncertainty. Rohrbaugh notes, ‘‘The range of possibility is extreme …. [T]he last Trump administration was bound because … there was a level of constraint …. [I]n a second Trump administration that might not be the case.” In a total rift scenario, trust would be nonexistent. While areas of alignment would exist in theory, they might not exist in reality if both sides are highly antagonistic toward each other.
Under a total rift scenario, the United States and Mexico would end or curtail existing intelligence-sharing relationships. Intelligence officials might phase out information sharing on terrorist threats. Coordinated extraditions of Mexican drug lords would effectively end. Agencies would cease productive collaborations, and leaders would not consider new sharing agreements. The closest precedent for this outcome would be the immediate aftermath of the Cienfuegos arrest—but significantly worse.
A few trigger points could lead to this outcome. One possibility is if any of Joaquín Guzmán’s sons, who are in U.S. custody, implicate high-ranking Mexican officials. Some reports suggest they may have incriminating evidence on former Mexican authorities at the highest levels of government. In a second Trump term, the optics of the most senior Mexican officials in collusion with drug traffickers could bring on U.S. ire. Trump’s continued threats of tariffs could also damage the Mexican economy, forcing Sheinbaum to respond and leading to a breakdown of the relationship.
The most serious trigger would be if the U.S. violates Mexican sovereignty with a military strike against the TCOs. When asked about the security situation and use of the U.S. military in a July interview, Trump said, “Mexico’s going to have to straighten it out really fast, or the answer is absolutely.” There are also media reports that suggest Trump’s advisers are seriously considering military action against the TCOs in Mexico. If the U.S. violates Mexican sovereignty and launches drone strikes or special forces raids into Mexico, most experts agree it would constitute a “red line” for the Mexican government.
A breakdown in intelligence relations between the two countries would strengthen U.S. adversaries. Increased Russian intelligence involvement in Mexico creates new vulnerabilities for the U.S.; the Kremlin could use Mexico as a base to stage espionage operations against the United States. TCOs would also benefit from a breakdown in U.S.-Mexico relations and find it easier to operate, free of the potential for arrest and extradition to the United States. If the U.S. engages in military raids in Mexico and relies more on brute force than targeted arrests, the potential for bloodshed is significant.
The Wild-Card Scenario: Renewed, Large-Scale Intelligence Cooperation
The wild-card scenario for U.S.-Mexico intelligence is for the two countries to collaborate as they did during the Calderon and Obama administrations. One expert we spoke to calls this the “high water” mark for cooperation between the two countries—a situation that is unlikely to occur again for some time.
For this future to occur there must be a significant level of security alignment between the two countries. We can imagine some possible triggers that align the two countries. One possibility is another “black swan” focusing event that unifies American fears about a geopolitical threat related to Mexico. For example, the 9/11 attacks made American policymakers far more concerned about terrorist incursions from the southern border.
Cooperation could also occur because of a triggering event in Mexico. The Calderon administration sought cooperation because the TCO problem had spiraled out of control. A similar trend could happen if violence surges to unmanageable levels. Another possibility was raised by a former U.S. official we spoke to: the possibility of TCOs assassinating a high-ranking Mexican official. Such an event might move the Sheinbaum administration to enlist significant assistance from the U.S.
This scenario suggests increased U.S. influence in Mexico, potentially revitalizing damaged intelligence ties. However, it would require repealing restrictive laws passed under the Obrador administration, involving both legislative and executive action. Additionally, large-scale U.S. assistance may not resolve Mexico’s disorder; as seen during the Calderon administration, U.S. support led to TCOs fighting over the power vacuum after the arrest and killing of their leaders.
Signposts to Look for and Creating a More Secure Future
There are a few “signposts” of the future we might be heading for that observers should look for in the coming months:
- Trump’s Cabinet choices could reveal whether the status quo or a more dangerous scenario emerges. The selection of Marco Rubio as secretary of state suggests an establishment view on U.S.-Mexico relations, while Tulsi Gabbard’s nomination for director of national intelligence reflects a more America First stance. Trump’s nominee for U.S. ambassador to Mexico, a former CIA officer with counterinsurgency experience, signals a hawkish approach. Senate confirmation of these nominations will indicate the future of U.S.-Mexico trust and security alignment.
- Mexico’s response to Trump’s hardline moves is critical, especially regarding his tariff threats. As of late November, the Sheinbaum administration hinted at economic retaliation. Radical factions of Morena could push to reduce security funding or block U.S. collaboration. The extent of Trump’s tariff actions remains uncertain, and if he follows through, it could lead to a dangerous scenario. However, continued Mexican sting operations and fentanyl seizures would indicate cooperation and a commitment to doing their “fair share.”
- Observers will need to track Trump’s success in reshaping the federal bureaucracy over the next two years by repealing protections for civil servants. In his first term, Trump used Mexico as a foil for his policies, but the bureaucracy was not always responsive to his decisions. If the U.S. bureaucracy reflects a Trump perspective, it has the potential to shape how mid-level intelligence officials engage with their Mexican counterparts for years to come.
Mexico City and Washington can coordinate on a shared intelligence agenda to create a more secure path for both countries. First, the two countries should develop an updated bilateral agenda. The Sheinbaum administration should preempt Trump and offer a new agenda for security and intelligence. The United States would need guarantees of decreasing the illicit drug supply across the Rio Grande and bringing to justice Mexican authorities involved with TCOs. For Mexico, the United States needs to enhance assistance with illicit firearms seizures and disrupting financial flows southbound before they cross the border.
Second, both parties should strengthen their capabilities to understand and jointly address bilateral, regional, and geopolitical challenges and threats. This will require appointing experienced security and intelligence policymakers and strengthening the collaboration of decision implementers who can understand the complexities of the bilateral context. The goal will be to create trust and build institutional pathways in which a security and intelligence agenda responds to bilateral needs and geopolitical tensions and demands.
Third, the United States and Mexico should build and expand bilateral intelligence and security collaborations that have yielded positive results. HSI intelligence could align well with the agenda Secretary Garcia wants to develop.
To achieve this goal, both governments must find ways to effectively share intelligence related to criminal activities that operate across borders, such as drug trafficking, human trafficking, illegal arms trade, and financial crimes.
At the same time, U.S and Mexican officials need to improve programs, take action, and allocate sufficient resources (financial and human) to show concrete and immediate progress in combating these issues on both sides of the border. The development of sting operations on both sides of the border to tackle criminal markets and high-level arrests to dismantle criminal organizations would be indicative of such progress.
Building on the strengths and weaknesses of existing outcomes from the start of both the Sheinbaum and Trump administrations could allow the nations to collaborate on the uncertain road ahead, building a more secure future.
Read a Spanish translation here:
Tiempos inciertos para la cooperación en inteligencia entre Estados Unidos y México
Stephen Coulthart y Guillermo Vázquez del Mercado | enero 2025
El nuevo liderazgo en ambos lados de la frontera augura incertidumbre para la cooperación en inteligencia entre Estados Unidos y México, pero existen varias posibilidades para avanzar.
La cooperación en inteligencia entre México y Estados Unidos es fundamental para gestionar desafíos compartidos. Las operaciones conjuntas de inteligencia han permitido llevar a líderes de carteles, como Joaquín “El Chapo” Guzmán, ante la justicia. También ayudaron a las autoridades a rastrear la migración masiva indocumentada, el tráfico de armas, los flujos de dinero en efectivo y el contrabando de personas.
Con la llegada de una nueva presidenta en México y la preparación para una nueva administración en Estados Unidos, existe una incertidumbre significativa sobre esta relación esencial. Cuándo y cómo colaboran los funcionarios de inteligencia es clave para entender temas cruciales como armas, drogas, crimen y migración en ambos países.
¿Cómo evolucionarán las relaciones de inteligencia entre Estados Unidos y México en los próximos cinco años y cómo impactarán los cambios en la seguridad de ambos países? Para proyectar escenarios futuros, hablamos con exfuncionarios de ambos países y expertos académicos. De estas discusiones—y utilizando una técnica simple de pronóstico—proyectamos tres escenarios posibles: statu quo, el más peligroso y el menos probable.
Concluimos que el statu quo—la actual relación transaccional y tibia—es el resultado más probable. Sin embargo, la reelección del expresidente Trump, cuya retórica sobre los problemas fronterizos a menudo ha sido volátil y cargada, genera un nivel elevado de incertidumbre y, con ello, la posibilidad de que los dos países entren en un escenario más peligroso si la nueva administración adopta medidas agresivas al sur de la frontera.
La relación de seguridad entre Estados Unidos y México: entrelazada y vital
La seguridad de Estados Unidos y México está entrelazada geográfica, económica y políticamente. Cada año, más de 800 mil millones de dólares en bienes fluyen a través de la frontera. México es el principal socio comercial de Estados Unidos, superando a China y Canadá.
Donde hay comercio legal, también hay comercio ilícito. Una estimación de RAND de 2016 situó el tamaño del mercado de drogas en Estados Unidos en 150 mil millones de dólares (o 200 mil millones ajustados por inflación en 2024). Durante los últimos 30 años, la cooperación en seguridad pasó de enfocarse en las organizaciones de crimen transnacional (OCT) a priorizar la contención de amenazas terroristas tras el 11 de septiembre. En los últimos años, la atención ha vuelto a las OCT debido a la crisis del opio y el fentanilo.
Las OCT representan un gran desafío de seguridad para ambos países. La cooperación en inteligencia es una parte vital de esta relación porque permite a los dos países gestionar sus problemas de seguridad interconectados. La violencia relacionada con el crimen organizado ha cobrado la vida de más de 460,000 mexicanos y ha causado más de 100,000 desapariciones en los últimos 18 años, convirtiendo grandes extensiones del país en zonas de conflicto activo. En consecuencia, México tiene el tercer puntaje más alto de criminalidad a nivel mundial.
La inteligencia ayuda a combatir estos grupos, proporcionando información vital como las ubicaciones de líderes de cárteles como Joaquín “El Chapo” Guzmán, líder del Cártel de Sinaloa. Según Nathan Jones, experto en violencia del crimen organizado en México, la relación de inteligencia “es increíblemente importante … en muchos niveles …. Es importante para mejorar el estado de derecho”.
Figura 1. Áreas de conflicto de OCT
El intercambio de inteligencia también ayuda a gestionar los desafíos de seguridad al norte de la frontera. Los dos países desarrollaron un programa que coloca personal estadounidense en aeropuertos en México para identificar posibles terroristas que intentan eludir los controles fronterizos estadounidenses. Combatir las OCT mexicanas también ayuda a reducir el flujo de drogas como el fentanilo. Las autoridades mexicanas también pueden proporcionar muestras recientes de drogas incautadas para ayudar a sus homólogos estadounidenses a entender la potencia y composición de drogas ilícitas. Además, la inteligencia sobre migración masiva irregular, puede ayudar en la aplicación de la ley en la frontera entre Estados Unidos y México.
A pesar de la importancia de la cooperación en inteligencia entre ambos países, los funcionarios no la han institucionalizado como ha sucedido con otras relaciones de inteligencia. Por ejemplo, a diferencia de Chile o Pakistán, Estados Unidos no ha designado a México como uno de sus países aliados no pertenecientes a la OTAN. Este estatus proporciona “algunos beneficios en las áreas de comercio de defensa y cooperación en seguridad” y “es un símbolo poderoso de la estrecha relación que Estados Unidos comparte con esos países”. Aunque existen algunos marcos institucionales para el intercambio de inteligencia entre Estados Unidos y México, como el Acuerdo Bicentenario de 2021, no son lo suficientemente sólidos como para abordar eficazmente los desafíos de seguridad bilateral.
Las deficiencias en la cooperación en inteligencia provienen de problemas estructurales. México tiende a centrarse en desafíos de seguridad interna, mientras que Estados Unidos históricamente prioriza preocupaciones geopolíticas, creando roles divergentes. Además, la confianza se ve socavada por filtraciones y corrupción en el gobierno mexicano, lo que complica la colaboración.
Los prejuicios institucionales en Estados Unidos también dificultan la creación de lazos más fuertes de coordinación. Ben Rohrbaugh, exdirector de aplicación y seguridad fronteriza del Consejo de Seguridad Nacional, señala que el personal de la CIA y el Departamento de Estado rara vez planea desarrollar sus carreras profesionales en Ottawa o Ciudad de México, lo que limita la capacidad de construcción institucional a largo plazo.
Una relación volátil y en evolución
En la década de 1990, México estableció el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) para abordar amenazas internas como el movimiento zapatista y las organizaciones criminales transnacionales (OCT). La colaboración en inteligencia entre Estados Unidos y México dependía en gran medida de las conexiones personales desarrolladas por los funcionarios de seguridad e inteligencia de ambos países. Aunque la Ley de Seguridad Nacional de 2005 definió la seguridad nacional y requirió colaboración dentro del Consejo de Seguridad Nacional de diversas instituciones de seguridad en México, su aplicación ha selectiva por administraciones sucesivas.
La cooperación en inteligencia aumentó en el periodo posterior al 11 de septiembre. La violencia impulsada por las OCT durante la administración de Calderón (2006-2012) condujo a una "alianza sin precedentes contra los cárteles de la droga en México, basada en el intercambio de inteligencia sensible". En un artículo de 2013, la periodista Dana Priest del Washington Post describió cómo la CIA y la DEA proporcionaron capacitación a sus homólogos mexicanos para crear unidades verificadas, una "infraestructura de inteligencia" para compartir información y una variedad de equipos de vigilancia.
Durante la administración de Peña Nieto (2012-2018), los funcionarios mexicanos controlaron estrictamente la colaboración al requerir que todas las agencias de seguridad e inteligencia de Estados Unidos trabajaran a través de la Secretaría de Gobernación. No obstante, intercambiaron información para capturar—por tercera vez—a Guzmán Loera en 2016.
La administración de Trump (2017-2021) experimentó políticas inconsistentes y una colaboración en inteligencia tensa. En 2019, Trump amenazó con imponer aranceles y presionó para que México actuara como un tercer país seguro para migrantes mientras esperaban ingresar a Estados Unidos. Washington adoptó una retórica agresiva, incluyendo propuestas para bombardear laboratorios de drogas en 2020. Desde entonces, los miembros del Partido Republicano han abogado por desplegar operaciones especiales para atacar a los líderes de las OCT y designarlas como organizaciones terroristas extranjeras.
La elección del presidente López Obrador (2018-2024) tensó aún más las relaciones entre Estados Unidos y México. Su partido de izquierda, Morena, fue el primero de su tipo en ocupar la presidencia. Obrador transformó el CISEN en el Centro Nacional de Inteligencia (CNI), cambiando su enfoque hacia los opositores políticos y reemplazando a funcionarios civiles con personal militar. Aunque su retórica nacionalista rechazó la intervención de Estados Unidos, abrió canales de comunicación con las agencias de seguridad e inteligencia estadounidenses, principalmente con fines simbólicos.
La detención en octubre de 2020 por parte de la DEA del exsecretario de Defensa mexicano Salvador Cienfuegos bajo cargos de narcotráfico continuó poniendo a prueba las relaciones entre Estados Unidos y México, con México amenazando con poner fin a la cooperación en seguridad. La administración de Trump liberó a Cienfuegos, pero el incidente llevó a la promulgación de una ley mexicana en 2020 que limitó el intercambio de inteligencia con Estados Unidos, especialmente con la DEA. Sin embargo, la agencia de Investigaciones para la Seguridad Interior (HSI por sus siglas en inglés) eludió estas restricciones, desempeñando un papel clave en importantes operaciones contra las OCT, incluyendo las detenciones de los hijos de El Chapo y del líder del cártel de Sinaloa, Ismael "El Mayo" Zambada.
El presidente Biden adoptó un tono mucho más cooperativo con México que su predecesor. Funcionarios clave de seguridad e inteligencia de Estados Unidos viajaron regularmente de Washington, D.C., a Ciudad de México para reunirse con sus homólogos. Manuel Balcázar, exasesor de la Unidad de Inteligencia Naval, calificó estos viajes como "un esfuerzo de los responsables de la toma de decisiones en Estados Unidos para entender la inexistente agenda de inteligencia y seguridad de Obrador".
En los últimos años, se han producido arrestos de alto nivel notables. Durante su visita a México, la vicepresidenta Harris proporcionó inteligencia accionable para detener a Rafael Caro Quintero, el responsable del asesinato del agente de la DEA Enrique Camarena. Sin embargo, las agencias estadounidenses no compartieron información sobre el arresto de Joaquín Guzmán e Ismael Zambada en Estados Unidos con las autoridades mexicanas. Además, se ha reportado que los hijos de Guzmán y Zambada están negociando acuerdos con el Departamento de Justicia, ofreciendo información sobre funcionarios mexicanos involucrados con las TCO. Por ejemplo, el exsecretario de Seguridad Pública Genaro García Luna fue condenado a 38 años por colaborar con el Cártel de Sinaloa.
Aun cuando ambos países tienen posibilidades de aumentar la colaboración en los próximos cinco años, está surgiendo un nuevo desafío: la inteligencia rusa está expandiendo su personal en México. El aumento se debe en parte a las expulsiones de agentes de inteligencia rusos tras la guerra en Ucrania y en parte a las ventajas estratégicas de la proximidad de México a Estados Unidos y su entorno permisivo. Por ejemplo, la inteligencia rusa puede usar México para apoyar a agentes encubiertos que operan al norte de la frontera y extender el alcance de Putin para atacar a críticos de su régimen en Estados Unidos.
Dinámicas similares existen con la influencia de China en México. El suministro de productos químicos precursores de fentanilo, la creciente presencia comercial de empresas automotrices y de comunicaciones en territorio mexicano (incluidas algunas sancionadas por el gobierno estadounidense) y, sobre todo, la ambivalencia del gobierno mexicano, complica aún más las relaciones bilaterales.
México no está adecuadamente preparado para afrontar los desafíos geopolíticos actuales. La exasesora de seguridad nacional del presidente de México, Sigrid Arzt, nos dijo que "las agencias de seguridad e inteligencia mexicanas carecen de capital humano adecuado para entender y colaborar con las complejidades de la agenda de seguridad regional y geopolítica".
Cooperación en inteligencia entre Estados Unidos y México en los próximos años
Proyectamos tres escenarios posibles: el statu quo, el más peligroso y el menos probable, fundamentados en factores clave. Estos factores representan las fuerzas subyacentes que configuran distintos futuros plausibles. Por ejemplo, el crecimiento poblacional es un elemento determinante que impulsa la demanda de servicios públicos y vivienda. Esta metodología de pronóstico ha sido ampliamente utilizada por analistas en diversos ámbitos, desde prever el futuro de la industria petrolera hasta evaluar la posibilidad de un conflicto nuclear. Su objetivo no es predecir con exactitud, sino explorar el rango de resultados posibles.
Los factores clave desempeñan un papel fundamental en la configuración de escenarios futuros, y la confianza se erige como un elemento esencial para la cooperación entre Estados Unidos y México. Sin confianza, el intercambio de inteligencia se complica, ya que resulta indispensable para la construcción de nuevos acuerdos entre líderes. Durante las últimas tres décadas, la confianza entre ambos países ha mostrado altibajos. Asimismo, la alineación en temas de seguridad influye significativamente en la colaboración, variando según los eventos regionales y los cambios de liderazgo. Cuando esta alineación es sólida, como ocurrió en la década de 2000, la probabilidad de que ambos países compartan inteligencia aumenta considerablemente.
Este enfoque nos permite identificar resultados probables, plausibles y extraordinarios. La finalidad de generar escenarios no es afirmar que un resultado específico ocurrirá, sino fomentar la reflexión en los lectores sobre las posibles maneras en que podría desarrollarse el futuro.
El escenario probable: continuación de una cooperación ambivalente
Si las tendencias actuales continúan, el escenario más probable es que la cooperación entre Estados Unidos y México se mantenga como en los últimos años: conflictiva en ocasiones y frecuentemente transaccional. La confianza seguirá siendo limitada, como lo ha sido desde la detención de Cienfuegos en 2020 y las recientes detenciones de Zambada y Guzmán. Sin embargo, podría haber cierta alineación en temas de seguridad compartida, como la violencia generada por las OCT.
En este escenario, la cooperación en inteligencia es transaccional. Los esfuerzos de HSI contra las OCT continuarían con una cooperación limitada por parte de las agencias mexicanas. Los desafíos bilaterales de seguridad se abordarían con cierta alineación en la agenda de inteligencia criminal y alguna capacidad de respuesta. Estados Unidos seguiría apoyando los esfuerzos de detección de terroristas en aeropuertos mexicanos. En general, el fortalecimiento institucional de las capacidades de inteligencia mexicanas se limitaría a mejorar la inteligencia criminal, pero no incluiría amenazas de seguridad nacional.
Hay razones de peso para creer que el statu quo persistirá. La presidenta mexicana Claudia Sheinbaum, quien asumió el cargo en octubre de 2024, ha enfatizado la inteligencia criminal para combatir las organizaciones delictivas. Su Secretario de Seguridad, Omar García, ha trabajado anteriormente con HSI, facilitando la cooperación. Sheinbaum también ha solicitado que toda colaboración con Estados Unidos pase primero por la Secretaría de Relaciones Exteriores, cuya Oficina para América del Norte distribuiría las solicitudes a las diversas entidades gubernamentales mexicanas.
Por el lado estadounidense, la política exterior de Trump es altamente transaccional, y creemos que probablemente conducirá a una relación de quid pro quo constante. Como señala un analista, el trato de Trump hacia sus aliados es predecible si contribuyen con su “parte -justa-”. Para apaciguar a Trump, Sheinbaum deberá demostrar decomisos regulares y de alto perfil de drogas, particularmente fentanilo, así como arrestos de importantes líderes de cárteles, lo que requiere fortalecer las capacidades de inteligencia mexicanas.
Consideramos que el escenario de "cooperación ambivalente" es el más probable porque, como han señalado otros analistas, existe una muy alta alineación económica y de seguridad entre los dos países, incluso si la confianza sigue siendo baja. Aun así, deberíamos esperar que Trump suba la apuesta, haciendo amenazas para cambiar los términos de la negociación, como su advertencia de noviembre sobre imponer aranceles a Canadá y México si esos países no hacen un mejor trabajo para frenar el flujo de drogas y migrantes.
El escenario plausible y más peligroso: ruptura total
En un segundo mandato de Trump, la única certeza es un nivel elevado de incertidumbre. Rohrbaugh señala: “El rango de posibilidades es extremo …. [L]a última administración de Trump estaba limitada porque … había cierto nivel de restricción …. [E]n un segundo mandato de Trump, eso podría no ser el caso”. En un escenario de ruptura total, la confianza sería inexistente. Aunque teóricamente existirían áreas de alineación, estas podrían no materializarse si ambas partes adoptan posturas altamente antagónicas entre sí.
En un escenario de ruptura total, Estados Unidos y México pondrían fin o reducirían de manera drástica las relaciones de intercambio de inteligencia. Los funcionarios podrían interrumpir gradualmente el flujo de información sobre amenazas terroristas, mientras que las extradiciones coordinadas de capos de la droga mexicanos quedarían canceladas. Las agencias involucradas cesarían toda colaboración productiva, y los líderes políticos dejarían de considerar nuevos acuerdos de intercambio. El precedente más cercano a este escenario sería el periodo inmediatamente posterior al arresto de Cienfuegos, aunque en este caso las consecuencias serían aún más graves.
Algunos puntos desencadenantes podrían conducir a este resultado. Una posibilidad es que alguno de los hijos de Joaquín Guzmán, actualmente bajo custodia de Estados Unidos, implique a altos funcionarios mexicanos. Algunos informes sugieren que podrían tener evidencia incriminatoria sobre autoridades mexicanas de los niveles más altos de gobierno. En un segundo mandato de Trump, la óptica de funcionarios mexicanos de alto nivel en colusión con narcotraficantes podría ser intolerable para las autoridades de Estados Unidos. Las continuas amenazas de Trump de imponer aranceles también podrían dañar la economía mexicana, obligando a Sheinbaum a responder y llevando a una ruptura de la relación.
El desencadenante más serio sería si Estados Unidos viola la soberanía mexicana con un ataque militar contra las OCT. Al preguntarle sobre la situación de seguridad y el uso del ejército estadounidense en una entrevista en julio, Trump dijo: “México tendrá que resolver esto muy rápido, o la respuesta es absoluta”. También hay informes mediáticos que sugieren que los asesores de Trump están considerando seriamente una acción militar contra las OCT en México. Si Estados Unidos viola la soberanía mexicana y lanza ataques con drones o incursiones de fuerzas especiales en México, la mayoría de los expertos coinciden en que esto constituiría una "línea roja" para el gobierno mexicano.
Un colapso en las relaciones de inteligencia entre los dos países fortalecería a los adversarios de Estados Unidos. El aumento de la participación de la inteligencia rusa en México crea nuevas vulnerabilidades para Estados Unidos; el Kremlin podría usar a México como base para realizar operaciones de espionaje contra Estados Unidos. Las OCT también se beneficiarían de una ruptura en las relaciones entre Estados Unidos y México, ya que les resultaría más fácil operar sin el riesgo de arresto y extradición a Estados Unidos. Si Estados Unidos recurre a incursiones militares en México y depende más de la fuerza bruta que de arrestos selectivos, el potencial de derramamiento de sangre sería significativo.
El escenario impredecible: una renovada cooperación de inteligencia a gran escala
El escenario impredecible para la inteligencia entre Estados Unidos y México es que ambos países colaboren como lo hicieron durante las administraciones de Calderón y Obama. Un experto con quien hablamos calificó este período como el "punto más alto" de cooperación entre ambos países, una situación que es poco probable que vuelva a ocurrir en el corto plazo.
Para que este futuro sea posible, debe haber un nivel significativo de alineación de las agendas de seguridad de los dos países. Podemos imaginar algunos posibles detonantes. Una posibilidad es otro evento tipo "cisne negro" que unifique los temores estadounidenses sobre una amenaza geopolítica relacionada con México. Por ejemplo, los ataques del 11 de septiembre hicieron que los responsables de las políticas en Estados Unidos estuvieran mucho más preocupados por las incursiones terroristas desde la frontera sur.
La cooperación también podría surgir a raíz de un evento detonante en México. Durante la administración de Calderón, el gobierno buscó apoyo de Estados Unidos cuando el problema de las organizaciones criminales transnacionales (OCT) se salió de control. Una situación similar podría repetirse si la violencia alcanzara niveles insostenibles. Otra posibilidad, señalada por un exfuncionario estadounidense con quien conversamos, es que las OCT lleguen a asesinar a un alto funcionario mexicano. Un evento de esta magnitud podría llevar a la administración de Sheinbaum a solicitar un apoyo significativo por parte de Estados Unidos.
Este escenario sugiere un aumento de la influencia de Estados Unidos en México, lo que potencialmente revitalizaría los lazos de inteligencia. Sin embargo, esto requeriría derogar leyes restrictivas aprobadas bajo la administración de López Obrador, lo que implicaría tanto acciones legislativas como ejecutivas. Además, una asistencia a gran escala por parte de Estados Unidos podría no resolver el desorden en México; como se vio durante la administración de Calderón, el apoyo estadounidense llevó a que las OCT se enfrentaran por el vacío de poder tras el arresto y asesinato de sus líderes.
Señales a observar y la creación de un futuro más seguro
Existen algunas “señales” del futuro hacia el que podríamos dirigirnos y que los analistas deberían tener en cuenta en los próximos meses:
Las designaciones del gabinete de Trump podrían revelar si prevalecerá el status quo o si surgirá un escenario más peligroso. La selección de Marco Rubio como Secretario de Estado sugiere una visión más institucional de las relaciones entre Estados Unidos y México, mientras que la nominación de Tulsi Gabbard como directora de inteligencia nacional refleja una postura más centrada en el enfoque de “Estados Unidos Primero”. La nominación de Trump para embajador de Estados Unidos en México, un exoficial de la CIA con experiencia en contrainsurgencia, señala un enfoque más agresivo. Por último, la confirmación de estas nominaciones por parte del Senado indicará el futuro de la confianza y la alineación en seguridad entre Estados Unidos y México.
La respuesta de México a las medidas de línea dura de Trump es crucial, especialmente en lo referente a sus amenazas de aranceles. A finales de noviembre, la administración de Sheinbaum también insinuó represalias económicas. Las facciones radicales de Morena podrían presionar para reducir el financiamiento en seguridad o bloquear la colaboración con Estados Unidos. La magnitud de las acciones arancelarias de Trump sigue siendo incierta, pero si se concretan, podrían llevar a un escenario peligroso. Sin embargo, la continuidad de operativos de alto perfil y decomisos de fentanilo indicarían cooperación y un compromiso de hacer su “parte -justa-”.
Los tomadores de decisión y analistas deberán monitorear el éxito de Trump en la reestructuración de la burocracia federal en los próximos dos años al derogar protecciones para los funcionarios públicos. En su primer mandato, Trump utilizó a México como chivo expiatorio para sus políticas, pero la burocracia norteamericana no siempre fue receptiva a sus decisiones. Si la burocracia de Estados Unidos refleja una perspectiva alineada con Trump, tiene el potencial de influir en cómo los funcionarios de inteligencia de nivel medio interactúan con sus homólogos mexicanos en los años venideros.
Ciudad de México y Washington pueden coordinarse en una agenda de inteligencia compartida para crear un camino más seguro para ambos países. Primero. Es necesario desarrollar una agenda bilateral actualizada. La administración de Sheinbaum debería adelantarse a Trump y ofrecer una nueva agenda de seguridad e inteligencia. Estados Unidos necesitaría garantías de que se reducirá el suministro de drogas ilícitas a través del Río Bravo y de que se procesará a las autoridades mexicanas involucradas con las OCT. Por su parte, México necesita que Estados Unidos aumente la asistencia en decomisos de armas ilícitas y en la interrupción de los flujos financieros hacia el sur antes de que crucen la frontera.
Segundo. Es necesario fortalecer las capacidades para abordar amenazas bilaterales, regionales y geopolíticas. Ambos países deberían nombrar a responsables en seguridad e inteligencia con experiencia y fortalecer la colaboración de quienes implementan decisiones, entendiendo las complejidades del contexto bilateral. El objetivo sería construir confianza y establecer caminos institucionales para una agenda de seguridad e inteligencia que responda a las necesidades bilaterales, las tensiones geopolíticas y las demandas existentes.
Tercero. Se requiere ampliar las colaboraciones bilaterales de inteligencia y seguridad que han dado resultados positivos. La inteligencia de HSI podría alinearse bien con la agenda que el secretario García desea desarrollar.
Para alcanzar este objetivo, ambos gobiernos deben encontrar formas de compartir eficazmente información de inteligencia relacionada con actividades delictivas transnacionales, como el narcotráfico, la trata de personas, el comercio ilegal de armas y los delitos financieros.
Al mismo tiempo, funcionarios estadounidenses y mexicanos deben mejorar los programas, tomar acciones concretas y asignar recursos suficientes (financieros y humanos) para demostrar avances inmediatos y tangibles en el combate de estos problemas en ambos lados de la frontera. El desarrollo de operativos conjuntos y de alto perfil en ambos países para atacar mercados criminales y realizar arrestos de alto nivel para desmantelar organizaciones criminales sería un indicador de progreso.
Al aprovechar los puntos fuertes y débiles de los resultados existentes desde el inicio de las administraciones de Sheinbaum y Trump, permitirá a ambas naciones colaborar en el incierto camino por delante, construyendo un futuro más seguro.
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